• Главная
  •  > 
  • Знакомство
  •  > 
  • Реферат: местное самоуправление в советской россии и ссср. Реферат местное самоуправление в советское время

Реферат: местное самоуправление в советской россии и ссср. Реферат местное самоуправление в советское время

После Октября 1917 г. был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления, которая проводилась согласно циркуляру Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г. В рамках этого курса упразднили городские и земские органы, выступавшие против советской власти, а остальные влились в аппарат местных Советов.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В итоге идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР их насчитывалось свыше 50 тыс., а в РСФСР – около 28 тыс. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производства или службы. В своей деятельности они обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей.

Главным организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся Демократический централизм. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им полностью подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось Двойное подчинение исполнительных органов местных Советов – исполнительных комитетов, отделов и управлений. Они были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов.
Важная особенность организации и деятельности Советов – Партийное руководство ими.
В конце 1980-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам. 9 апреля 1990 г. был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В соответствии с ним основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. 6 июля 1991 г. в РСФСР приняли закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Он дал импульс процессу преобразования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
В этот период были сделаны первые шаги на пути утверждения иных принципов организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление посредством принятия союзного, а затем российского закона о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов.

Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления которыми явились Советы. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих солдатских крестьянских и батрацких депутатов Об организации местного самоуправления где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата а лишь органом местного самоуправления подобным земствам. Введение Советов в первый период становления советской власти...


Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск


Советский период развития местного самоуправления

После Октябрьской революции многие традиции российского самоуправления были отвергнуты. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г. Это, несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей".

В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения. 24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки". А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще.

С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября – 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности"; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.

Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б "Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ("Учреждение Советов" левых эсеров, проекты эсеров максималистов П.П. Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.

Введение Советов в первый период становления советской власти происходило с учетом того, где они создавались: 1) Советы рабочих и солдатских депутатов; 2) Советы рабочих депутатов; 3) Советы матросских депутатов; 4) Советы крестьянских депутатов; 5) Советы казачьих депутатов.

Затем происходит их объединение в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Это название было закреплено в Конституции РСФСР 1918 г. В 1937 г. преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Конституция РСФСР 1978 г. ввела понятие - Советы народных депутатов. В 1993 г. они были упразднены указом Президента РФ.

Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному и культурному развитию территорий.

Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя, секретаря, и избирался жителями села, в редких, случаях мог назначаться волостным исполкомом. Городские Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Таким образом съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые осуществляли управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты и комиссии.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административная система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.

В 1925 году принимается Положение «О городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

Период правления Н.С. Хрущева ознаменовал собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские. Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Эта реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий. Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-советского аппарата. Согласно Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

PAGE 5

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
331. Дореволюционный период развития местного самоуправления 31.85 KB
Первый ранний этап развития местного самоуправления приходится на период разделения власти на центральную и местную. Однако по мнению большинства историков и правоведов отсчет российского опыта местного самоуправления нужно начинать с царствования Ивана IV. Правовые основы местного самоуправления в России устанавливались в таких актах как Учреждение о губерниях 1775 г.
307. Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления 10.6 KB
Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст.
291. Принципы местного самоуправления 13.03 KB
Каждый принцип является обобщением длительной практики местного самоуправления правотворчества применения муниципального права изучения исторического и регионального опыта местного самоуправления и развития муниципального права. В теории муниципального права нет единой точки зрения по классификации принципов местного самоуправления. Принципы местного самоуправления это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи лежащие в основе организации и деятельности населения формируемых им органов самостоятельно...
290. Функции местного самоуправления 12.2 KB
Исходя из задач решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: а обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; б управление муниципальной собственностью финансовыми средствами местного самоуправления; в обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования; г обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах отнесенных к ведению муниципальных...
289. Теории местного самоуправления 10.27 KB
Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами и используются...
8408. 18.1 KB
Институт местного самоуправления в РФ.Понятие и соотношение терминов социального управления местного государственного управления и местного самоуправления. Правовая природа местного самоуправления и его основные юридические свойства. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика.
306. Компетенция местного самоуправления 14.82 KB
Таким образом органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Понятие и структура компетенции местного самоуправления. Компетенция определяется также как совокупность юридически установленных полномочий прав и обязанностей конкретного государственного органа органа местного самоуправления или должностного лица определяющего его место в системе государственных органов органа местного самоуправления3.
6883. Конституционные основы местного самоуправления в РФ 7.45 KB
Конституционные основы местного самоуправления в РФ. Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены ст. Местное самоуправление – способ организации и осуществления власти на местах обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения владения пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Принципы организации местного самоуправления: гарантированность Конституцией как выражение власти народа; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами...
327. Территориальные основы местного самоуправления 27.64 KB
Как и нормы других муниципальноправовых институтов нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. 12 предусматривала что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства; региональный закон предусматривает относительное...
326. Экономические основы местного самоуправления 22.51 KB
Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью средствами местных...

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представ­ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено еди­ного государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в форми­рование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, сол­датских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьян­ских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимос­вязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определе­нии компетенции и пределов полномочий местных Советов, уста­навливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправ­ления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, де­ревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммуналь­ным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регули­рующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возрос­ло во второй половине 80-х г. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осу­ществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при от­делении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоу­правления и местного хозяйства в СССР».

Новый этап становления и развития в России местного само­управления, действительно современного муниципального управ­ления, начался в стране в 1993 г.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принят в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, полностью вступил в силу в 2009 году.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвида­ция земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправ­лению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, эко­номико-социальную, финансовую и, в определенной степени полити­ческую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опира­лись на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип един­ства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунисти­ческой партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствова­ния, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен­ного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении пар­тийного руководства под местное управление были переданы: земле­устройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появи­лись муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925т. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представите­лем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность .

В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития - пери­од «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризу­ющийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособ­ленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «само­управление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.

5. Современное состояние местного самоуправления в российской федерации

Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:

    1989-1991 гг. - начальный этап восстановления местного само­ управления;

    1991 - 1993 гг. - органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;

    1993-1995 гг. - регулирование вопросов местного самоуправ­ления в рамках конституционной реформы;

    1995-2003 гг. - реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации»;

    с 2003 г. по настоящее время - переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неодно­кратно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансиро­ванное экономическое и социальное развитие территорий без факти­ческого расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что пред­ставлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап развития местного самоуправления (1989- 1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территори­ального общественного самоуправления. Одновременно на предприяти­ях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов тру­довых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной ини­циативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание право­вой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впер­вые было законодательно закреплено понятие коммунальной собствен­ности.

На следующем этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для фор­мирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправ­ления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в грани­цах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федера ции модель системы органов местного самоуправления с достаточно силь­ным главой администрации. Эти законы позволили начать возрожде­ние местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые реше­ния была заменена системой глав администраций, действующих на прин­ципах единоначалия.

Принятие закона стимулировалопроцесс формирования институ­тов местного самоуправления, особенно территориального обществен­ного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдер­живалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к авгус­товским событиям 1991 г.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Следующий этап (1993-1995 гг.) характеризуется регулировани­ем вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликви­дирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках кон­ституционной реформы процесс децентрализации получил свое логи­ческое завершение: был провозглашен институт местного самоуправле­ния как самостоятельная структура в системе публичной власти, обла­дающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения - на основе права иметь собственный бюджет, фор­мирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в вы­боре организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправ­ления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправ­ления (мэров), в основном - в крупных городах.

Следующий этап становления местного самоуправления в Россий­ской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Пра­вительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной под­держки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерацииизбирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъек­тах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Рос­сийской Федерации были утверждены «Основные положения государ­ственной политики в области развития местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Для организации взаимодействия органов мест­ного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглав­ляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

В то же время при реализации местного самоуправления обнару­жился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политиче­ская нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосре­доточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном зако­нодательстве существенно подорвали финансовую базу местного само­управления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возло­жен значительный объем государственных полномочий, не обеспечен­ных финансированием.

В целях активизации процесса становления местного самоуправ­ления Правительством Российской Федерации была разработана и при­нята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.

В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегу­лированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в резуль­тате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕФОРМЫ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С 2002 г. в России началась административная реформа, призван­ная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объе­мом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Феде­ральный закон № 131 - Ф3 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В полную силу новый закон о мест­ном самоуправлении вступил с 1 января 2009 г., а в порядке эксперимента реализовался в Ставропольском крае и Новосибирской области.

В Ставропольском крае приняты законодательные акты: о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о межбюджетных отно­шениях. Указанные нормативные акты меняют структуру местных органов власти, закрепляют двухуровневый местный бюджет (зафиксировано образование 9 городских округов, 26 муниципалите­тов на районном уровне и 280 - на поселенческом, общее количество муниципальных образований в Ставропольском крае насчитывает 315) и регулируют взаимоотношения между органами государственной вла­сти Ставропольского края и органами местного самоуправления муни­ципальных образований, входящих в состав Ставропольского края.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились пра­вовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отно­шений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систе­му страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного само­управления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

Реформу местного самоуправления в современной России следу­ет рассматривать как часть общего процесса становления новой россий­ской государственности, который обусловливает существенные каче­ственные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансо­вых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфра­структуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), поли­тических (падение доверия населения к институтам власти) трудно­стей.

Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации:

    финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обяза­тельства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

    слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущ­ности и возможностях самоуправления;

    сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в мест­ ном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным мето­дам управления;

    недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;

    дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправление особенно в сельской местности и др.

Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи В.И. Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс, и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. Например, в обращении Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» (январь 1918 г.) указывалось, что Советы «должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов».

Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.

Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на низовом уровне Советов, упрощение процесса управления местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставит под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.

Вместе с тем советской модели местного управления были присущи и положительные черты, например, введение всеобщего избирательного права. Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.

Естественно были и ограничения – избирательным правом пользовались только граждане, которые: а) добывали средства к жизни промышленным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда; б) солдаты Красной Армии и флота; в) граждане, входящие в ту или иную категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность. Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церкви и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпусов жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный судебным приговором.

Таким образом, участие в местной власти открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В тоже время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема – необходимость обучения новых управленческих кадров.

Советская модель местного управления не была раз и навсегда застывшем явлением, она развивалась, претерпевая различные метаморфозы, и в ее эволюции возможно выделить следующие периоды:

Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе.

Следует отметить, что смена системы земского самоуправления на советскую модель управления представляла собой не разовый акт, а продолжалась достаточно длительное время. Земские органы городского самоуправления какое-то время функционировали параллельно Советам, причем они не всегда противопоставляли себя последним. В свою очередь Советы немедленно ликвидировали земства и городские думы, выступающие против них или саботирующие их решения, а органы земского самоуправления, лояльно относящимся к произошедшей смене власти, сохраняли и даже поручали им некоторые функции местного управления.

Интересно, что меньшевики и эсеры, выступая за сохранение земских органов, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. В частности, по их мнению, Советы должны были выполнять функции политические и культурно-воспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах. Однако подобного сосуществования на практике не получилось, т. к. Советы с самого начала стремились к политическому и экономическому монополизму.

В данный период своего развития Советы находились в системе органов государственной власти и являлись структурными элементами государственного механизма. Например, в инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 г. (это первый документ, содержащий принципиально новый подход к организации власти на местах), Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов определялись как органы местной власти, которые должны действовать сообразно декретам и постановлениям центральной власти.

С одной стороны, на Советы как органы власти возлагались задачи по управлению и обслуживанию местного хозяйства (административные, хозяйственные, финансовые, культурно-просветительные и иные функции). С другой стороны, Советы должны были проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти, проводить ревизии и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы, производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к свержению Советской власти. Тем самым Советы по статусу приравнивались к органам государственной власти, и их доходы и расходы ставились под контроль центра.

Второй этап развития Советов вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности, и в свою очередь вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.

Мощный толчок развитию городскому самоуправлению дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев. Кроме того, местные Советы получили право формировать самостоятельную финансово-материальную базу, была восстановлена система местного налогообложения. А также была создана некоторая нормативно-правовая база, обеспечивающая определенную самостоятельность местных Советов. Но при этом за деятельностью местных Советов сохранялся жесткий политический контроль со стороны правящей партии.

Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления, и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Хрущева Н.С. был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов, в частности в ней говорилось, что «права местных Советов, депутатов трудящихся (местного самоуправления) будут расширяться, и они окончательно будут решать все вопросы местного значения». Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом, и быстро были переданы забвению. Вместо расширения прав местных Советов, были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами.

Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, неподчиненных Советам и т. п.

После смещения Н.С. Хрущева с поста Генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровней с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные «широкие» полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату. Данную ситуацию справедливо описывают авторы известного учебника по советскому строительству Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет: «Сложился и углублялся разрыв между нормативным, законодательным регулированием организации и деятельности Советов, разработкой вопросов советского строительства и реальной практикой функционирования этих органов».

Конституция 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater - отец) – это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий «отеческую заботу» первых и «сыновью благодарность» вторых за улучшение условий жизнедеятельности. Считается, что принцип патернализма берет свое начало в конфуцианстве, которое рассматривает государство как «большую семью». Согласно этому принципу (в советском варианте) за все происходящее в стране в целом, и в каждом регионе, в каждом населенном пункте отдельно ответственность несло государство. Негативными последствиями принципа патернализма являются, в том числе, и психологические барьеры в сознании жителей при восприятии местного самоуправления.

Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т. п. самоуправление.

Последний период советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 года, который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

В истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ 19 века, сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период.